Friday 10. July 2020
#141 - September 2011

 

Der mehrjährige Finanzrahmen 2014-2020: was hinter dem Vorschlag der Kommission steckt

 

Der vorliegende Artikel gibt einen Überblick über die wichtigsten Fragen, die sich im Zusammenhang mit dem nächsten mehrjährigen Finanzrahmen stellen. Darunter: ein stärker politisch orientierter EU-Haushalt und das umstrittene Thema der „Eigenmittel“.

 

Am 29. Juni 2011 kündigte Kommissionspräsident José Manuel Barroso in einer spätabendlichen Pressekonferenz die Veröffentlichung der lang erwarteten Mitteilung über den zukünftigen mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) 2014-2020 an. Noch am gleichen Abend wurden nicht weniger als zehn Dokumente auf einer eigens hierfür vorgesehenen Website veröffentlicht. Neben der Mitteilung selbst mit dem Titel „Haushalt Europa 2020“, die in zwei Teile unterteilt ist (allgemeine Präsentation und Politikbereiche), enthält die Seite zwei Arbeitsdokumente. Eines erläutert den Mehrwert des EU-Haushalts, das andere die „Grundlage für die strategischen Leitlinien“ des nächsten MFR. Des Weiteren gibt es fünf Gesetzesvorschläge zum Thema MFR selbst bzw. zu einem Beschluss des Rates zum Thema Eigenmittel (die wiederum Gegenstand eines weiteren Arbeitsdokuments sind).

 

Der MFR: ein Werkzeug für Haushaltsdisziplin sowie gezielte und stärker politisch orientierte Ausgaben

Jedes Jahr wird gemäß einem im Vertrag von Lissabon (Art. 313-316 AEUV) verankerten Verfahren über den EU-Haushalt entschieden. Jeder Jahreshaushalt ist aber auch Teil eines langfristig ausgelegten mehrjährigen Finanzrahmens. Letzterer soll für die notwendige Haushaltsdisziplin sorgen, indem er für jeden der im Finanzrahmen vorgesehenen Titel (die wiederum grob den jeweiligen Politikbereichen entsprechen) eine finanzielle Obergrenze festlegt.

 

Bis 1988 gab es keinen MFR. Die Ausgaben der EU dienten „zeitlich unveränderlichen institutionellen Zielen“ (SEC(2011) 868 – Auch alle weiteren Zitate stammen aus diesem Dokument). Das älteste und bekannteste dieser Ziele ist die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP). Mit der Schaffung des Gemeinsamen Binnenmarkts jedoch wurde es notwendig, die Finanzierung der EU-Politik zu überdenken, um „die mittelfristigen (strategischen) Prioritäten der EU-Politik zu unterstützen“. In der Folge wurden die MFR höheren Zielen untergeordnet: So gab es das „Delors-Paket 1“ (1988-1992) mit Schwerpunkt Binnenmarkt und mehrjähriger Forschungs- und Entwicklungsrahmen, das „Delors-Paket 2“ (1993-1999) mit Schwerpunkt Sozial- und Kohäsionspolitik und Vorbereitung der Euro-Einführung, die „Agenda 2000“ (2000-2006), bei der es um die Erweiterung ging, sowie den aktuellen MFR 2007-2013, dessen Kernelemente nachhaltiges Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und die Schaffung von Arbeitsplätzen sind. Schwerpunkt des nächsten MFR 2014-2020 werden die Ziele Europa 2020 sein.

 

Hauptanliegen ist es, einen Haushalt aufzustellen, der stärker politisch ausgerichtet ist als der gegenwärtige, und dabei die Ziele der Strategie Europa 2020 zum Maßstab zu nehmen. Hier gibt es viel Raum für Verbesserungen, wenn man bedenkt, dass „weniger als die Hälfte des EU-Haushalts zur Finanzierung von Initiativen“ im Rahmen der Strategie Europa 2020 vorgesehen ist. Um nur ein Beispiel für die Bedeutung zu nennen, die den Zielen Europa 2020 beigemessen wird: Für jedes der Projekte unter dem Titel „wirtschaftliche, soziale und territoriale Kohäsion“ wird eine „leistungsgebundene Reserve“ in Höhe von 5 % des gesamten zugewiesenen Betrags gebildet, deren Auszahlung an eine Zwischenbewertung mit Blick auf das Erreichen der Ziele Europa 2020 geknüpft ist.

 

Gleichzeitig fordern aber mehrere Mitgliedstaaten eine Kürzung, zumindest aber ein Einfrieren des EU-Haushalts. Die EU steht also vor einem schwierigen Dilemma: Mit immer weniger Geld soll sie im Rahmen des Lissabon-Vertrags immer mehr Maßnahmen finanzieren. Um diesen Widerspruch zu lösen, schlägt die Kommission vor, die GAP und die Kohäsionspolitik „nominal einzufrieren“, was in Wirklichkeit einer jährlichen anteilsmäßigen Kürzung im Gesamthaushalt der EU gleichkommt. Das hierdurch eingesparte Geld soll dann in Politikbereiche wie Forschung und Innovation, Mobilität von Studierenden und Arbeitnehmern, europäische transnationale Netzwerke, Maßnahmen im Außenbereich etc. fließen.

 

Zwischen dem Rat, der den neuen MFR einstimmig verabschieden muss, aber keinerlei Aufstockung des EU-Haushalts wünscht, und dem Europäischen Parlament (EP), das den Haushalt absegnen muss, aber bereits klar gemacht hat, dass die EU mehr Mittel benötigt, um ihrer Verantwortung nachzukommen, wird es mit Sicherheit zähe Verhandlungen geben.

 

Eigenmittel: Hier sind heftige Auseinandersetzungen zu erwarten

Eine der umstrittensten Fragen betrifft aber nicht den MFR selbst, sondern die Art und Weise, wie die EU-Politik finanziert werden soll. Wie so oft, wenn es um Europa geht, hilft ein geschichtlicher Rückblick, um die Hintergründe besser zu verstehen

Als im Jahre 1958 die EWG gegründet wurde, war das vorrangige Ziel der Aufbau einer Zollunion. Geplant waren ferner gemeinsame Politiken, darunter als erste und wichtigste die 1962 ins Leben gerufene GAP. Die Gemeinschaft verfügte aber nicht über die notwendigen Mittel, um derartige gemeinsame politische Maßnahmen zu finanzieren. Nach einem ersten gescheiterten Versuch im Jahre 1965 Eigenmittel zu erheben kam es 1970 zu einer Einigung zwischen den Mitgliedstaaten. Der EWG-Haushalt sollte hauptsächlich durch Zucker-, Agrar- und Zollabgaben sowie durch einen nach einer bestimmten Formel errechneten, auf der Mehrwertsteuer der einzelnen Mitgliedstaaten basierenden Beitrag finanziert werden.

Mit der fortschreitenden Globalisierung sowie der Liberalisierung des Welthandels sank der Anteil der Zollabgaben, damals die Hauptquelle der Eigenmittel. 1988 begann man damit, den EU-Haushalt über neue, auf der Grundlage des jeweiligen Bruttonationaleinkommens (BNE) der Mitgliedstaaten berechnete Eigenmittel aufzustocken. Diese zur Finanzierung des EU-Haushalts eingeführten „nationalen Direktzahlungen“ sorgten jedoch bei den Nettozahlern für Unmut. Jeder kennt den Slogan von damals: „I want my money back!“ Doch war eine Rückerstattung an ein Land nur durch Zusatzbeiträge anderer Länder zu finanzieren. Dies wiederum führte dazu, dass andere Länder eine Rückerstattung der Rückerstattung forderten. Die Folge war, dass auf Kosten nicht nur der „Klarheit darüber, wer was aus dem EU-Haushalt erhält“, sondern auch eines „transparenten Entscheidungsfindungsprozesses sowie einer wirtschaftlich rationalen Haushaltsstruktur“ die einzelnen Bestandteile eines EU-Programms national ausgewiesen wurden und ein Großteil des europäischen Mehrwerts verloren ging. Heute wird der EU-Haushalt nur noch zu 12 % über Zölle und Zuckerabgaben finanziert, der Rest (76 % bzw. 87 %, wenn man die Mehrwertsteuereigenmittel hinzuzählt) wird über die Beiträge der einzelnen Mitgliedstaaten finanziert.

 

Zur Erhebung mehr „echter Eigenmittel“ schlägt die Kommission daher couragiert eine Reform des aktuellen Systems vor: Abschaffung des komplizierten Systems der Mehrwertsteuereigenmittel bei gleichzeitiger Einführung einer Finanztransaktionssteuer sowie eines modernisierten, auf der Mehrwertsteuer basierenden Beitrags. Experten gehen davon aus, dass der EU-Haushalt bis 2020 zur Hälfte aus diesen neuen Eigenmitteln finanziert werden kann, wodurch sich der auf dem BNE basierende nationale Beitrag auf „nur“ ein Drittel reduzieren würde.

 

Grundsätzlich ist ein solcher Vorschlag sinnvoll und könnte dazu beizutragen, dass die EU ihre politisch motivierten Ziele im Hinblick auf die Strategie Europa 2020 erreicht. Doch darf man nicht vergessen, dass neue Eigenmittel einstimmig vom Rat verabschieden werden müssen und zwar erst nach Konsultation des EP (insofern mit recht begrenztem Mitspracherecht) und nach Ratifizierung in den einzelnen Mitgliedstaaten gemäß deren nationaler Verfassung. Da sich der unmittelbare Einfluss der Mitgliedstaaten auf den EU-Haushalt gemäß neuem Vorschlag verringern würde, sind heftige Auseinandersetzungen vorprogrammiert.

 

Für EU-Haushaltskommissar Janusz Lewandowski gibt es immerhin eine gute Nachricht: Mehrere Mitgliedstaaten haben bereits verkündet, die Vorschläge der Kommission seien eine „gute Verhandlungsbasis“. Aufgrund der in Frankreich (Mai 2012) und in Deutschland (Herbst 2013) anstehenden Wahlen ist das Zeitfenster für eine Einigung allerdings recht eng: Juni 2012. Im Idealfall müsste der MFR bis Ende 2012 gebilligt werden, damit die erforderlichen Rechtsgrundlagen für die im MFR festgelegten Programme (Forschung, Bildung, Regional- und Kohäsionspolitik, Maßnahmen im Außenbereich etc.) rechtzeitig vorbereitet werden, damit die Programme im Januar 2014 starten können.

 

Bei diesem komplizierten Verfahren geht es um mehr als um Geld: Es geht um die Handlungsfähigkeit der EU.

 

Hervé Pierre Guillot SJ

Jesuit European Office – OCIPE, Brüssel

 

 

Originalfassung des Artikels: Englisch

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