Mittwoch 21. November 2018
#154 - November 2012

 

Urteil aus Karlsruhe: ein langsames Eilverfahren

 

Am 27. September hat der deutsche Bundespräsident die Ratifikationsurkunde zum ESM-Vertrag unterschrieben. Zuvor hatten die übrigen Mitgliedstaaten der Eurozone eine gemeinsame Erklärung zur Interpretation verschiedener Artikel unterzeichnet.

 

Die Unterschrift des Bundespräsidenten bildete den Schlusspunkt eines deutschen Europa-Krimis, der die Europäische Union und die Finanzmärkte die Sommerpause über in Spannung gehalten hatte. Protagonist war wieder einmal das Bundesverfassungsgericht (BVerfG). So schaute am 12. September – gut ein Jahr nach der Entscheidung in Sachen „Griechenlandhilfe/Euro-Rettungsschirm“ (vgl. Europeinfos Nr. 142) – ganz Europa gespannt in die drittgrößte Stadt Baden-Württembergs, nach Karlsruhe, dem Sitz des höchsten deutschen Gerichts. Dieses hatte im Eilverfahren über die Verfassungsmäßigkeit der vom Bundestag und Bundesrat als Maßnahmen zur Bewältigung der Staatsschuldenkrise im Euro-Währungsgebiet beschlossenen Gesetze zu entscheiden.

 

Verfassungsbeschwerden und Organklage

Gegen diese hatten unter anderem mehrere Tausend Bürger Verfassungsbeschwerde sowie die Bundestagsfraktion „Die Linke“ Organklage eingereicht. Da bis zur Entscheidung des Gerichts in der Hauptsache jedoch regelmäßig Zeit vergeht, hatten die Beschwerdeführer zudem jeweils Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt. Sie waren darauf gerichtet, dem Bundespräsidenten bis zur Entscheidung im jeweiligen Hauptsacheverfahren zu untersagen, die Zustimmungsgesetze auszufertigen (d. h. zu unterzeichnen) und damit die Voraussetzungen für die Ratifikation der mit ihnen gebilligten völkerrechtlichen Verträge zu schaffen. Namentlich handelt es sich dabei um den Vertrag zur Errichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM-Vertrag) und den Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (sog. Fiskalvertrag).

 

„Langsames“ Eilverfahren

Anders als sonst in Eilverfahren üblich hat sich das BVerfG im vorliegenden Verfahren nicht auf eine reine Folgenabwägung beschränkt, sondern die angegriffenen Zustimmungsgesetze zu den völkerrechtlichen Verträgen und der Begleitgesetzgebung summarisch daraufhin geprüft, ob die geltend gemachten Rechtsverletzungen vorliegen. In der mündlichen Verhandlung am 10. Juli hat das BVerfG den Beteiligten die Möglichkeit gegeben, ihre Argumente vorzutragen. Zudem hat es sachverständige Auskunftspersonen, wie den Präsidenten der Deutschen Bundesbank, den Präsidenten des Bundesrechnungshofes, Mitarbeiter der Europäischen Finanzstabilisierungsfaszilität (EFSM) sowie verschiedene Professoren angehört. Das BVerfG erklärt seine Vorgehensweise damit, dass die Bundesrepublik Deutschland mit der Ratifikation der Verträge völkerrechtliche Bindungen eingeht, von denen sie sich – sollten im Hauptsacheverfahren Verfassungsverstöße festzustellen sein – nicht mehr ohne weiteres lösen könnte. Würde die summarische Prüfung im Eilverfahren daher ergeben, dass die behauptete Verletzung des Demokratieprinzips mit hoher Wahrscheinlichkeit gegeben ist, läge in der Nichtgewährung des einstweiligen Rechtsschutzes ein gravierender Nachteil für das gemeine Wohl. Dies könne, so das Gericht, auch nicht durch die wirtschaftlichen und politischen Nachteile, die sich aus einem verzögerten Inkrafttreten der angegriffenen Gesetze etwaig ergeben könnten, in Abwägung gebracht werden.

 

Entscheidung des Gerichts: „Ja, aber ...“

Am 12. September hat das BVerfG sein Urteil verkündet. In der Urteilbegründung erklärt es, dass die Klagen in der Hauptsache nur insoweit zulässig sind, als dass mit ihnen die verfassungsrechtlich verankerte haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages geltend gemacht wird. Mit Blick auf die Begründetheit, d. h. die Frage, ob die Anträge inhaltlich durchgreifen, kommt das Gericht zu dem Ergebnis, dass die Anträge auch nach Ende des Hauptsacheverfahrens überwiegend nicht erfolgreich sein werden.

 

Haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages

Zu Beginn der inhaltlichen Begründung seiner Entscheidung legt das BVerfG seinen Prüfungsmaßstab dar. Aus dem Wahlrecht (Art. 38 GG) in Verbindung mit dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 und 2, Art. 79 Abs. 3 GG) sei zu folgern, dass die Entscheidung über die Einnahmen und Ausgaben der öffentlichen Hand als grundlegender Teil der demokratischen Selbstgestaltungsfähigkeit im Verfassungsstaat in der Hand des Deutschen Bundestages verbleibt. Dies gelte auch für ein System intergouvernementalen Regierens. Die Abgeordneten müssen daher als Volksvertreter stets die Kontrolle über fundamentale haushaltspolitische Entscheidungen behalten. Vor diesem Hintergrund darf der Bundestag keine finanzwirksamen Mechanismen begründen, die sich finanziell ohne weiteres Zutun des Parlaments als Fass ohne Boden entpuppen könnten. Ebenso dürfe der Deutsche Bundestag keine dauerhaften völkervertragsrechtlichen Mechanismen etablieren, die auf eine Haftungsübernahme für Willensentscheidungen anderer Staaten hinauslaufen. Das BVerfG stellt insoweit klar, dass jede ausgabenwirksame solidarische Hilfsmaßnahme des Bundes größeren Umfangs im internationalen oder unionalen Bereich jedes Mal separat bewilligt werden muss. Bisher wurde die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages durch die vertragliche Ausgestaltung der Währungsunion als Stabilitätsgemeinschaft abgesichert. Eine demokratische legitimierte Änderung der unionsrechtlichen Stabilitätsvorgaben sei jedoch nicht per se verfassungswidrig. Das Grundgesetz gewährleiste nicht den unveränderten Bestand des geltenden Rechts, sondern Strukturen und Verfahren.

 

Anträge überwiegend unbegründet

Vor diesem Hintergrund kommt das Gericht zu dem Ergebnis, dass das Zustimmungsgesetz zur Einführung von Art. 136 Abs. 3 AEUV das Demokratiegebot nicht beeinträchtigt. Der neue Absatz 3 fungiert als Rechtsgrundlage für den ESM-Vertrag, indem er den Mitgliedstaaten der Eurogruppe die Einrichtung eines Stabilitätsmechanismus erlaubt. Mit dieser Ermächtigungsgrundlage allein werde ein solcher Mechanismus noch nicht in Gang gesetzt, sondern lediglich die Möglichkeit geschaffen. Das Zustimmungsgesetz zum ESM-Vertrag beurteilt das BVerfG im Wesentlichen als mit der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Deutsches Bundestags vereinbar, verlangt jedoch in einigen Punkten eine Klarstellung im völkerrechtlichen Ratifikationsverfahren.

 

Klarstellung im Rahmen der völkerrechtlichen Ratifikation

So muss sichergestellt werden, dass die Regelungen des ESM-Vertrages nur so ausgelegt werden, dass die Haftung der Bundesrepublik nicht ohne Zustimmung des Bundestages über ihren Anteil am genehmigten Stammkapital hinaus erhöht werden kann. Auch müsse die Unterrichtung von Bundestag und Bundesrat nach den verfassungsrechtlichen Vorgaben gewährleistet bleiben. Des Weiteren müsse sichergestellt werden, dass die Haftungssumme Deutschland auf 190 Mrd. Euro begrenzt sei. Diese Obergrenze habe für alle möglichen Kapitalabrufe zu gelten. Das BVerfG begründet die Klarstellung damit, dass einige Regelungen des ESM-Vertrags eine auch andere Auslegung zulassen würden. Zur Wahrung dieser verfassungsrechtlichen Vorgabe muss die Bundesrepublik nunmehr dafür sorgen und sicherstellen, dass sie an den ESM-Vertrag insgesamt nur dann gebunden ist, wenn für sie ohne Zustimmung des Bundestages keine über die Haftungsobergrenze hinausgehende Zahlungsverpflichtungen begründet werden können. Eines solchen Vorbehalts bedarf es auch hinsichtlich der Informationsweitergabe an den Bundestag und Bundesrat. Der ESM-Vertrag enthält Vorschriften betreffend die Unverletzlichkeit der Unterlagen des ESM und die berufliche Schweigepflicht der Organmitglieder und aller sonstigen Bediensteten. Die Bundesrepublik Deutschland muss demnach bei der völkerrechtlichen Ratifikation dafür sorgen, dass Bundestag und Bundesrat alle für ihre Willensbildung notwendigen Informationen erhalten.

 

Übrige Regelungen des ESM-Vertrags in Ordnung

Bei den anderen Vorschriften des ESM-Vertrags hat das Gericht keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Interessant sind jedoch seine Aussagen zu der in der deutschen Öffentlichkeit und in Fachkreisen kontrovers diskutierten Gewährleistungssumme von 190 Mrd. Euro: Überschreitet die Summe in einem möglichen Haftungsfall die finanzielle Belastungsgrenze der Bundesrepublik oder nicht? Wäre dies der Fall, so würde die Haushaltsautonomie des Bundestages leerlaufen. Das BVerfG beantwortet diese Frage letztlich nicht, weil es hier nur eine eingeschränkte (Über-) Prüfungskompetenz hat. Dem Gesetzgeber kommt nämlich bei der Prüfung, ob der Umfang von Zahlungsverpflichtungen und Haftungszusagen zu einer Entäußerung der Haushaltsautonomie des Bundestages führt, ein weiter Einschätzungsspielraum zu, der, so das Gericht, auch die Abschätzung des künftigen wirtschaftlichen Leistungsvermögens gehört. Insofern hätten Bundestag und Bundesregierung in der mündlichen Verhandlung dargetan, dass noch überschaubare Risiken eingegangen würden. Das BVerfG führt in seiner Urteilsbegründung an, dass „auch wenn diese Annahmen unter Wirtschaftsfachleuten äußerst umstritten sind, sind sie jedenfalls nicht evident fehlerhaft. Deshalb darf das BVerfG seine Einschätzung nicht an die Stelle derjenigen des Gesetzgebers setzen“(Rn 271).

 

Der ESM-Vertrag selbst sei auch nicht als Vehikel zu einer verfassungswidrigen Staatsfinanzierung durch Europäische Zentralbank (EZB) zu sehen. Eine Aufnahme von Kapital durch den ESM bei der EZB allein oder in Verbindung mit der Hinterlegung von Staatsanleihen sei mit dem Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung (Art. 123 AEUV) nicht vereinbar, so dass der ESM-Vertrag – so die Schlussfolgerung des BVerfG – nur so verstanden werden könne, dass derartige Anleiheoperationen nicht zugelassen seien. In seiner Presseerklärung bemerkt es jedoch, dass die Frage, „inwieweit das vom Rat der EZB am 6. September 2012 beschlossene Programm über den Ankauf von Staatsanleihen finanzschwacher Euro-Staaten diesen rechtlichen Vorgaben entspricht, war im vorliegenden Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, das sich ausschließlich auf die Zustimmungsgesetze zum ESM-Vertrag und zum Fiskalpakt sowie die entsprechenden Begleitgesetze bezieht, nicht zu entscheiden.”

 

Sog. Fiskalvertrag deckt sich weitgehend mit „Schuldenbremse“ des GG

Das Zustimmungsgesetz zum sog. Fiskalvertrag verletze ebenfalls nicht die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages. Inhaltlich decke der Fiskalvertrag weitgehend mit den bereits bestehenden Vorgaben der „Schuldenbremse“ des GG sowie den haushaltsspezifischen Verpflichtungen aus dem AEUV. Dass der Vertrag ohne Kündigungsklausel ausgestattet sei, sei unschädlich. Völkergewohnheitsrechtlich sei nämlich anerkannt, dass der einvernehmliche Austritt aus einem Vertrag immer, ein einseitiger Austritt jedenfalls bei einer grundlegenden Veränderung der bei Vertragsschluss maßgeblichen Umstände möglich sei.

 

Fazit

Das BVerfG erinnert als Hüter des GG erneut daran, dass der Bundestag die haushaltspolitische Gesamtverantwortung trägt und mithin die Volksvertreter die Kontrolle über fundamentale Entscheidungen in diesem Bereich behalten müssen. Es geht also um  die innerstaatliche demokratische Legitimation!

Anna Echterhoff

COMECE

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Herausgeber: Fr Olivier Poquillon OP
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