Sunday 12. July 2020
#135 - février 2011

 

L’Initiative Citoyenne Européenne, clé de voûte d’une sphère publique européenne ?


Le Règlement adopté par le Parlement Européen le 15 décembre 2010 établit les procédures et les conditions à suivre pour organiser une Initiative Citoyenne Européenne. Sa mise en œuvre effective prendra toutefois encore du temps.

 

« Pierre milliaire ». « Percée ». Parlementaires et ONG n’étaient pas avares en hyperboles pour saluer ce 15 décembre 2010, le vote par le Parlement Européen (PE) du Règlement fournissant à l’Initiative Citoyenne Européenne (ICE) le cadre législatif nécessaire à sa mise en œuvre. Il est vrai que pour la première fois dans l’histoire mondiale « une procédure de démocratie directe au niveau transfrontalier, transnational » est sur le point de devenir réalité. Il est toutefois prudent de ne pas majorer les attentes au sujet de la nature de ce nouvel instrument, ni concernant ses implications en termes de ‘démocratie participative’. Cet article vise à fournir à nos lecteurs un aperçu sur ce qu’est plus précisément une ICE et ce qui peut en être attendue de manière réaliste de la part des citoyens de l’UE pour lesquels elle a été conçue.

 

Historique et formulation

L’idée d’inscrire une ICE dans la loi primaire de l’UE est une addition de dernière minute dans le projet de Traité constitutionnel soumis par la Convention sur l’avenir de l’Europe au Conseil Européen de juin 2003. Suite au rejet du Traité en France puis aux Pays-Bas par voie référendaire (donc, soit dit en passant, via une procédure de démocratie participative directe) l’ICE a été insérée dans le Traité de Lisbonne parmi les « dispositions relatives aux principes démocratiques » (art. 9 à 12 TUE). L’art. 10 stipule que « le fonctionnement de l'Union est fondé sur la démocratie représentative » (incarnée à l’échelle de l’UE par le PE) avant de souligner que « tout citoyen a le droit de participer à la vie démocratique de l’Union ». L’art. 11 indique les quatre modes sous lesquels cette participation peut s’effectuer : 1. le dialogue civil horizontal (les citoyens entre eux) ; 2. le dialogue civil vertical (les citoyens avec les institutions) ; 3. les consultations (les institutions demandant aux citoyens leur avis) ; 4. l’ICE (les citoyens demandant aux institutions de faire une proposition législative. Voir encadré).

 

Un instrument pour de « vrais citoyens », qui « invite à porter une question à l’ordre du jour »

Tout d’abord, il importe de bien comprendre que l’ICE ne transforme pas les citoyens en législateurs. Leur est simplement accordé le droit de soumettre une demande à la Commission invitant celle-ci à faire une proposition législative à l’échelle de l’UE, à l’instar du PE et du Conseil (art. 225 & 241 TFUE). Cet instrument « invitant à inscrire une question à l’ordre du jour » est donc complémentaire des structures de la démocratie représentative. Il n’est pas conçu comme entrant en compétition avec elle, ni comme cherchant à la contourner. Dans ce contexte, il est hautement significatif que le PE se soit battu pour inscrire dans le Règlement une mention prévoyant d’organiser une audition publique au Parlement lorsqu’une ICE aura été présentée avec succès à la Commission (Règlement, art. 11).

 

Deuxièmement, une ICE n’inclut aucun scrutin. Elle n’a rien à voir avec un référendum. Le droit d’initiative exclusif de la Commission n’est pas entamé : la Commission reste libre de donner suite, ou non, à une ICE qui parvient à surmonter toutes les exigences (comme par exemple recueillir 1 million de signatures en provenance d’au moins un quart des Etats Membres). Ceci implique que toute ICE doit commencer par remplir deux critères, qui seront brièvement vérifiés lors de l’enregistrement : 1. elle doit entrer dans le domaine des compétences de la Commission ; 2. elle doit demander à la Commission de faire une proposition législative « aux fins de l'application des traités » dans un domaine où les promoteurs de l’ICE estiment avoir identifié quelque lacune.

 

Troisièmement, l’ICE est destinée à être un outil pour les citoyens, leur permettant de mettre en avant des problèmes échappant apparemment à ‘Bruxelles’. Toutefois, cela présuppose d’avoir une connaissance des pouvoirs de la Commission et de la teneur des Traités que peu de citoyens auront. De plus, même si le PE et le Conseil ont obtenu que le « nombre significatif » d'États Membres soit réduit à un quart (contre un tiers initialement), recueillir un million de signatures dans au moins sept pays reste un formidable défi pour un citoyen ‘de base’. Cela demande du temps... et de l’argent. Il y a donc un risque de voir les ICE devenir la proie de groupes d’intérêt bien informés et disposant des ressources nécessaires, plutôt que de voir ce nouvel instrument profiter aux ‘vrais citoyens’. C’est pourquoi le Règlement n’octroie le droit d’organiser une ICE qu’aux seules « personnes physiques » qui sont également citoyens de l’UE (les résidants originaires de pays tiers sont exclus). De plus, pour s’assurer que la demande concerne bien une question d’intérêt européen, le Règlement stipule que pas moins de sept de ces « personnes physiques », issus d’au moins autant d’Etats Membres, devront former un « comité des citoyens » qui portera la responsabilité d’une ICE pendant toute sa durée. Cette exigence présente toutefois l’avantage potentiel de stimuler la communication et les débats entre citoyens sur des questions européennes.

 

En d’autres termes, une ICE vise à offrir aux citoyens un moyen de « frapper à la porte » de la Commission (mais rien de plus) et une manière de promouvoir l’émergence d’une  sphère publique européenne, dans laquelle les institutions européennes, au premier rang desquelles se situe le PE, auront aussi un rôle clef à jouer.

Mais organiser une ICE nécessitera de disposer de bonnes capacités techniques et de patience.

 

Amateurs et gens pressés, s’abstenir !

Par exemple, collecter les « déclarations de soutien » (manière poétique de désigner les « signatures ») peut être fait sur papier ou en ligne. Dans le second cas, les organisateurs d’une ICE doivent toutefois ouvrir un site Internet, qui devra avoir été préalablement certifié par les autorités compétentes d’un Etat Membre dans le but d’assurer la protection des données. De plus, toute signature collectée, sur papier ou en ligne, devra être certifiée par l’Etat Membre dont se réclame le citoyen signataire. Or, les règles de certification des signatures varient d’un pays à l’autre, certains d’entre eux exigeant des numéros d’identification personnelle[3], de sorte que les organisateurs devront être très attentifs et méthodiques dans leur manière de collecter les signatures. Une telle procédure n’est du reste guère réaliste pour la collecte dans la rue. Cet aspect du Règlement est le plus controversé. Organiser une ICE n’est en tout cas pas une affaire pour amateur.

Une ICE n’apportera pas non plus de changement du jour au lendemain. Il faudra du temps pour mettre sur pied un comité de citoyens, pour remplir toutes les démarches administratives requises avant et pendant l’ICE, pour obtenir toutes les certifications, etc. A la Commission sont accordés deux mois pour enregistrer une demande d’ICE sur son site Internet. Les organisateurs ont jusqu’à douze mois pour collecter les signatures. La Commission dispose à nouveau de trois mois avant de donner sa réponse à une ICE qui aurait rempli toutes les conditions requises pour être étudiée par elle. Si elle choisit de donner suite, de nombreux mois s’écouleront encore pour rédiger la proposition législative et pour en débattre au sein du Conseil et du PE. Il n’y a donc aucune garantie que l’issue du processus correspondra aux intentions des organisateurs, de nombreux mois plus tôt.

 

L’ICE est certes une innovation parmi les instruments de l’UE en matière de démocratie participative, possédant un haut potentiel, mais présentant aussi de nombreux obstacles tout au long de sa mise en œuvre. Pour le citoyen ‘de base’ pour lequel il a été pensé, c’est un instrument complexe à utiliser. Il pourrait toutefois contribuer de manière significative à la constitution d’une sphère publique européenne, encore en construction. S’il en devenait une pierre d’angle, ce serait encore mieux ! Comme toujours, beaucoup dépendra de la manière dont les citoyens feront usage de cet instrument.

Hervé Pierre Guillot SJ

 

Art. 11, §4 TUE

Des citoyens de l'Union, au nombre d'un million au moins, ressortissants d'un nombre significatif d'États membres, peuvent prendre l'initiative d'inviter la Commission européenne, dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu'un acte juridique de l'Union est nécessaire aux fins de l'application des traités.

Les procédures et conditions requises pour la présentation d'une telle initiative sont fixées conformément à l'article 24, premier alinéa, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

 

Art. 24 TFUE

Le Parlement européen et le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à la procédure législative ordinaire, arrêtent les dispositions relatives aux procédures et conditions requises pour la présentation d'une initiative citoyenne au sens de l'article 11 du traité sur l'Union européenne, y compris le nombre minimum d'États membres dont les citoyens qui la présentent doivent provenir.

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